Совершенствуем систему администрирования

816
Налоговые инспекции, которые участвуют в программе модернизации налоговых органов, еще далеки от реализации всех ее целей и задач. Но есть среди них и такие, которые продвинулись в этом направлении гораздо дальше других и могут поделиться своим опытом. К их числу относятся инспекции Волгоградской области, которые развивались в соответствии с Концепцией модернизации налоговых органов, принятой еще в 1996 году. Подробнее о программе модернизации налоговых органов см. в интервью с руководителем Управления по модернизации налоговых органов МНС России Т.Н. Будариной // РНК, 2003, № 8. В том же номере опубликован список налоговых инспекций, участвующих в этой программе. -- Примеч. ред.

Функциональная структура: использовать преимущества и не забывать про недостатки

Переход на функциональную организационную структуру в части налогоплательщиков -- юридических лиц налоговые органы Волгоградской области осуществили в 1996 году. В соответствии с Концепцией модернизации налоговых органов (далее -- Концепция) в инспекциях созданы отдел работы с налогоплательщиками, отдел электронной обработки данных, отдел работы с нарушителями налоговой дисциплины и др.

При группировании на функциональной основе объединяются человеческие и материальные ресурсы из разных рабочих потоков. Функциональная структура также способствует специализации -- путем установления схем служебного продвижения специалистов, назначения руководителями подразделений специалистов в соответствующей области, объединения специалистов с целью облегчения социальных взаимодействий. Наличие проектных команд увеличивает вероятность покрытия расходов и выполнения требований согласно графикам, планам и т. п.

В то же время не стоит забывать и о недостатках функциональной структуры. Акцент на узкую специализацию заслоняет общий результат. Внимание отдельных руководителей подразделений и работников сосредоточено на методах и средствах, а не на конечных целях налоговых органов.

Функциональной структуре не хватает внутреннего механизма координации рабочего потока. В отличие от рыночных структур, удерживающих зависимости рабочего потока внутри отдельных организационных единиц, функциональная структура затрудняет и взаимное согласование между разными специалистами, и прямой контроль со стороны руководителей инспекций на уровне подразделений.

Следовательно, переход на функциональную структуру налоговых органов региона требует дополнительных средств координации. Ими могут выступать администраторы или технологи системы. Необходимость в ответственном технологе обусловлена тем, что на стыках подразделений при функциональной структуре возникают рабочие вопросы. Необходимость координатора или технолога исходит из самой сущности функциональной структуры, когда конечный результат и предшествующие ему процедуры разрываются по времени и исполнителю.

Естественно, что организационные единицы переадресовывают проблемы координации вверх по иерархии, пока те не достигнут уровня, на котором пересекаются функции по конкретной ситуации. Однако этот уровень зачастую слишком далек от возникших трудностей. К примеру, последние три года достаточно остро стоит проблема своевременной сверки расчетов налогоплательщиков с бюджетом и государственными внебюджетными фондами. Дело в том, что постоянно изменяются нормативно-правовые акты, увеличивается количество деклараций и платежных документов, меняется их форма. Данная проблема касается и программного обеспечения (уровень МНС России), и программного сопровождения (уровень УМНС России). В силу этого функции ответственного технолога необходимо возлагать на работников достаточно высокого должностного уровня.

Функциональные структуры -- особенно когда операционная деятельность не требует квалифицированного труда -- тяготеют к более узкой функциональной группировке, к большей формализации и бюрократизации. Работа в функциональной структуре в целом сильнее формализована. Это требует развитой административной структуры -- технологических аналитиков (для формализации труда), администраторов и технологов различных уровней (для координации деятельности всех подразделений).

При этом количество правил, указаний и заданий в системе резко возрастает. Здесь важно из-за увеличения численности персонала (для достижения координации) не потерять выгод, источник которых -- равновесие трудовых и материальных ресурсов. Стремясь прежде всего к рационализации своих структур, УМНС по Волгоградской области в рамках проекта осуществляло группирование соответственно по применяемым рабочим процессам. И уже отталкиваясь от этого, координировало деятельность посредством формализации, которая в определенной степени повлекла за собой увеличение числа сотрудников, осуществляющих координацию.

Противовесом этому является возрастание производительности труда на функциональных участках, связанное с более узкой специализацией и более направленным подбором персонала как в профессиональном, так и личностном плане. Необходимым условием для роста производительности является переподготовка персонала как в направлении функциональной специализации, так и по использованию новых информационных технологий. И еще один немаловажный фактор: при функциональной структуре подготовка специалистов на большинстве технологических участков осуществляется быстрее и проще. А это имеет огромное значение в условиях существующей текучести кадров.

При переходе на типовые структуры и технологии, построенные по функциональному принципу, крайне важно на начальном этапе разработать большое количество проектных документов. В том числе описаний технологических процессов и рабочих мест, определяющих закрепление функций, процедур, ответственности и полномочий, а также содержащих описание информационных потоков, информацию о нормировании труда, ссылки на законодательные и нормативные акты. Их отсутствие в полном объеме существенно усложняет работу инспекций и сдерживает развитие модернизации. Стандартизация навыков и знаний (унификация) означает точное определение необходимого для участия в процессе труда уровня подготовки работников.

По мере усложнения процессов деятельности налоговых органов закономерно меняется выбор средств координации -- от взаимного согласования к прямому контролю и стандартизации процессов или знаний. Выполнение более сложных процессов и задач предусматривает только планирование конечных требований к результатам труда. Выбор рабочего процесса остается за работником. Правда, стандартизировать результаты очень сложного труда подчас невозможно. Тогда организация вынуждена обращаться к стандартизации квалификации работников. Это в значительной мере относится к деятельности юристов, аналитиков, специалистов по информационным технологиям.

«Чужих» функций меньше не становится

Новая структура налоговых органов, предусмотренная приказом МНС России от 27.12.2002 № 742, функции налогового администрирования местного уровня в основном повторяют те, которые были заложены в Концепции 1996 года. С одной стороны, это хорошо: сегодняшняя структура налоговых органов Волгоградской области в целом удовлетворяет новым требованиям и не требует коренной перестройки.

С другой стороны, в Концепции был предусмотрен ряд функций, которые по своей природе несвойственны налоговым органам. В частности, контроль за применением ККМ, за производством и оборотом алкогольной и табачной продукции, учет и оценка бесхозяйного имущества и др. Причем с 1996 года их не только не стало меньше, но даже появилась тенденция к увеличению числа таких функций.

Практика работы в налоговых органах показывает, что на определенных участках работы (например, камеральный контроль и анализ) наблюдаются взаимосвязь между формальным и неформальным, между прямым контролем и стандартизацией -- с одной стороны и взаимным согласованием -- с другой. Иными словами, формальные и неформальные связи тесно переплетены и часто неразличимы.

Принцип самоначисления: необходим комплексный подход

Концепция предлагала следующую схему реализации принципа самоначисления:

  1. Самостоятельное декларирование налогооблагаемой базы налогоплательщиком.
  2. Упрощенный контроль при приеме деклараций и других документов от налогоплательщиков (проверка на четкость и полноту заполнения документа).
  3. Организация информирования налогоплательщиков. В том числе предоставление ему информации о состоянии его расчетов с бюджетной системой, направление напоминаний и уведомлений по фактам выявленной недоимки и несданной отчетности и т. д. Это с одной стороны. С другой -- организация эффективной системы камеральных и выездных налоговых проверок, работа с нарушителями налоговой дисциплины.

Этот вариант системы самоначисления носит усеченный характер. В отличие от принципа самоначисления в странах с развитой системой налогового администрирования «наш», во-первых, не предполагает широкого обучения, информирования и консультирования плательщиков. Во-вторых, этот вариант предусматривает контроль при приеме налоговых документов, хотя и упрощенный.

Система самоначисления может значительно повысить эффективность работы налоговых органов, если будут выполнены следующие условия:

  1. Бесконтактное представление деклараций и другой отчетности в налоговые органы (телекоммуникационные каналы связи, почта).
  2. Установка современной системы электронной обработки данных (ЭОД), позволяющей принимать декларации в электронном виде, осуществлять централизованную обработку информации (сначала на уровне ИМНС, затем в центрах обработки данных), использовать современные методы обработки информации.
  3. Создание развитой системы оказания информационных услуг. Обеспечение налогоплательщиков бланками налоговых деклараций.
  4. Внедрение унифицированной автоматизированной системы камеральных проверок с использованием информации из внешних источников.
  5. Внедрение высокоэффективной автоматизированной системы отбора налогоплательщиков для выездной налоговой проверки.
  6. Создание и внедрение автоматизированных систем выездных налоговых проверок.

Как показывает практика, первое и второе условия выполняются с большими трудностями. Налогоплательщики не спешат переходить на бесконтактные формы сдачи отчетности, предпочитают работать «со своим инспектором». Переход на систему ЭОД сдерживает недостаточная техническая оснащенность.

Третье условие реализуется лишь частично. Из-за недостатка финансовых средств реализовать в полном объеме функции подготовки и рассылки налогоплательщикам информационных материалов, в том числе уведомлений и напоминаний, удается далеко не во всех инспекциях. Сказывается также отсутствие методик по организации информационного обслуживания налогоплательщиков.

Четвертое и пятое условие находятся на этапе реализации. К выполнению шестого условия мы еще не приступили.

Концепцией закладывалась определенная последовательность выполнения этих условий. Например, структурным изменениям должно предшествовать повышение уровня информатизации. Практика показывает, что комплексный принцип модернизации в этой части нередко нарушается. Непоследовательность в реализации перечисленных выше условий или невыполнение некоторых из них могут привести к тому, что реализация проекта не даст того эффекта, который определен федеральной целевой программой развития налоговых органов и реально возможен.

Так, невыполнение условия технического перевооружения, отсутствие высокоэффективной информационной системы, созданной на качественно новом уровне с использованием новых информационных технологий, и достаточного количества рабочих мест тормозят развитие системы по всем направлениям.

Из всего сказанного следует, что Концепция не могла изначально в полной мере обеспечить комплексный подход к развитию налоговых органов пилотных регионов. Принятая в декабре 2001 года федеральная целевая программа развития налоговых органов дополнила Концепцию и включила в себя все перечисленные направления.

Опыт нужно тиражировать

Практика модернизации налоговых органов Волгоградской области показала правильность и своевременность определенных Концепцией целей и задач, а также путей их достижения. Несмотря на определенные трудности, в Волгоградской области в значительной мере осуществлена модернизация налогового администрирования и намечены основные направления ее развития:

  • обеспечена концентрация всей совокупности ресурсов налоговых органов по основным направлениям их функциональной деятельности;
  • проведена подготовка работников инспекций для работы в функциональной структуре;
  • заложена основа развития информационно-разъяснительной работы налоговых органов;
  • сформирована информационная база, являющаяся основой функционального развития налоговых органов региона;
  • ослаблено влияние «человеческого» фактора на работу налоговых органов и т. д.

Совершенствование налоговых технологий и структур, формирование многопрофильной информационной базы уже сегодня позволяют выполнять возрастающий объем работ без увеличения численности персонала. Однако наметившийся прогресс существенно ослабляется из-за резкого увеличения функций и объемов, переданных МНС России от других ведомств. Как следствие -- постоянные перегрузки инспекторов, что сказывается на качестве обслуживания налогоплательщиков.

Кроме того, как показала практика реализация проекта модернизации, необходимо пересмотреть критерии оценки деятельности налоговых органов. Дело в том, что ряд функций, ранее выполняемых по остаточному принципу или не выполняемых вообще в условиях проекта, приобретает большую значимость. В результате происходит перераспределение трудовых, материально-технических и финансовых ресурсов.

Учитывая, что даже частично реализованные элементы модернизации доказали свою эффективность, Управление по модернизации налоговых органов МНС России и Институт развития налоговой системы должны провести комплексный анализ результатов проекта. Положительный опыт работы инспекций нужно тиражировать по системе налоговых органов и использовать на последующих этапах ее развития. Необходимо также обратить внимание научной общественности и вузов на актуальность темы налогового администрирования.

Есть вопрос? Наши эксперты помогут за 24 часа! Получить ответ Новое



Подписка на статьи

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией


Опрос

Покупали ли вы б.у. активы?

  • Да 41.4%
  • Нет 58.6%
результаты

Рассылка



© 2011–2017 ООО «Актион бухгалтерия»

Журнал «Российский Налоговый Курьер» –
специализированный практический журнал для главных бухгалтеров, аудиторов и налоговых консультантов

Все права защищены. Полное или частичное копирование любых материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Российский Налоговый Курьер». Нарушение авторских прав влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством РФ.


  • Мы в соцсетях
Здравствуйте!

Сайт «Российский налоговый курьер» — это профессиональный ресурс. Если Вы работаете бухгалтером, то статьи и новости для Вас доступны бесплатно.

Чтобы получить доступ к 9 371 статье, свежим новостям, ответам экспертов на вопросы, шаблонам документов для бухгалтера, пожалуйста, зарегистрируйтесь.

Будем рады помогать Вам в работе. А в подарок за знакомство на адрес электронной почты, которую Вы укажете при регистрации, отправим Вам таблицу изменений по налогам и взносам.

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Чтобы скачать файл, пожалуйста, зарегистрируйтесь

Сайт «Российский налоговый курьер» — это профессиональный ресурс. Если Вы работаете бухгалтером, то образцы форм, приказов, шаблоны документов, новости и статьи от экспертов для Вас доступны бесплатно.

Будем рады помогать Вам в работе. А в подарок за знакомство на адрес электронной почты, которую Вы укажете при регистрации, отправим Вам таблицу изменений по налогам и взносам.

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль