Договор аренды земельного участка, находящегося в муниципальной собственности

233

Вопрос

Наше предприятие арендует земельный участок из категории земель сельхозназначения у Администрации поселения, ранее в договоре было прописано для проведения геологоразведочных работ по изысканию и оценке запасов песка У нас есть рабочий проект разработки песка на данном участке и лицензия на право пользования недрами.Однако в новом договоре прописала администрация разрешено использование для сельхоз.назначения. Можем ли мы добывать песок на данном участке?

Ответ

По общему правилу, предприятие, как обладатель лицензии на недрпопользование, вправе осуществлять добычу песка. Однако, учитывая, что разрешенный вид использования участка в договоре аренды не связан с добычей песка, спорные вопросы не исключены.

Дело в том, что согласно п.п.20 п.2 ст.39.6 ЗК РФ договор аренды земельного участка, находящегося в муниципальной собственности, заключается без проведения торгов, в т.ч. в случае предоставления земельного участка недропользователю, необходимого для проведения работ, связанных с пользованием недрами.

Если арендатор получил участок в аренду по данному основанию, то наличие лицензии на добычу песка позволяет ему добывать его.

Однако следует помнить, что порядок правового регулирования отдельного участка зависит как от его целевого назначения, так и от вида разрешенного использования. Вид разрешенного использования определяет, какой вид деятельности можно осуществлять на данном участке (ч.4 ст.37 ГрК РФ). Учитывая, что в договоре аренды обозначено, что участок предоставлен в аренду не для целей недропользования, а для с/х назначения, спорные вопросы с арендодателем не исключены. Кроме того, если и в ГКН обозначен вид разрешенного использования участка для с/х назначения, не исключен и риск привлечения к ответственности по ст.8.8 КОАП – нецелевое использование участка. В данном случае, арендатору целесообразнее рассмотреть возможность внесения изменений в разрешенный вид использования участка в договоре аренды и ГКН.

Обоснование данной позиции приведено ниже в материалах «Системы Юрист»

1.Аренда публичного земельного участка. Можно ли изменить вид его разрешенного использования в договоре

«На практике нередки случаи, когда арендатор земельного участка, предоставленного из состава публичных земель для определенных целей, предусмотренных градостроительным регламентом, в действительности намеревается использовать полученный участок в соответствии с иным видом разрешенного использования. Такой схемой иногда пользовались строительные компании: они получали в аренду земельный участок для целей, не связанных со строительством (получить участок для такой цели зачастую было проще, чем для застройки), рассчитывая в будущем внести в договор аренды изменения в части возможности строительства на предоставленном земельном участке. Также подобная ситуация может возникнуть, когда право аренды переходит от первоначального арендатора к другому лицу в порядке перенайма, и новый арендатор планирует использовать этот земельный участок для других целей. Однако с марта 2015 года воспользоваться такой возможностью в случае получения земельного участка по результатам аукциона не получится — соответствующие изменения были внесены Федеральным законом от 23.06.14 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

С марта 2015 года нельзя изменить в договоре аренды вид разрешенного использования участка

Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подп. 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Виды разрешенного использования земельных участков, а также объектов капитального строительства определяются в ходе градостроительного зонирования территорий путем их утверждения в составе правил землепользования и застройки градостроительных регламентов (гл. 4 ГрК РФ).

Nota bene!

Если в договоре указан единственный вид разрешенного использования участка и использование участка в соответствующих целях с ним через какое-то время стало для арендатора нецелесообразным, он может оказаться в ситуации, когда ему придется либо платить арендную плату за фактически неиспользуемый участок, либо отказываться от аренды (если согласовать изменение вида разрешенного использования с арендодателем не удастся).

Основная идея градостроительного зонирования территорий заключается в том, что правообладатель земельного участка вправе самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования выбрать любой вид разрешенного использования участка из числа предусмотренных зонированием территорий видов (п. 2 ст. 7 ЗК РФч. 4 ст. 37 ГрК РФ). В число лиц, которые могут выбрать вид разрешенного использования участка, входят и арендаторы (п. 3 ст. 85 ЗК РФ). Однако из этих норм не ясно, может ли арендатор выбрать другой вид разрешенного использования, если он предусмотрен градостроительным регламентом, но не указан в договоре аренды? Или хотя бы потребовать от арендодателя внести соответствующее изменение в договор аренды?

С 1 марта 2015 года Земельный кодекс прямо запрещает такие изменения договора аренды публичных земельных участков (поправки внесены в Земельный кодекс и некоторые другие нормативные акты Федеральным законом от 23.06.14 № 171-ФЗ). Теперь в кодексе однозначно закреплено, что внесение изменений в заключенный по результатам аукциона договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в части изменения видов разрешенного использования такого земельного участка не допускается (п. 17 ст. 39.8 ЗК РФ).

То есть арендатор не вправе изменять договор аренды в этой части в одностороннем порядке и ссылаться на то, что у него есть право выбора разрешенного использования земельного участка на основании пункта 3 статьи 85 Земельного кодекса. Более того, он не может обязать арендодателя изменить вид разрешенного использования арендованного земельного участка, а арендодатель в свою очередь не может пойти навстречу арендатору и согласиться на внесение данного изменения — такое соглашение будет недействительным как противоречащее закону (ст. 168 ГК РФ).

Изменение вида разрешенного использования, если договор аренды заключен до марта 2015 года

После появления в Земельном кодексе нормы о запрете на изменение вида разрешенного использования публичного земельного участка в договоре аренды (п. 17 ст. 39.8 ЗК РФ) возникает вопрос: можно ли внести изменение в договор аренды в части вида разрешенного использования участка, если договор был заключен до 1 марта 2015 года, то есть еще до вступления в силу поправок в Земельный кодекс?

Ответ на этот вопрос можно найти в судебной практике, которая складывалась до внесения изменений в Земельный кодекс. В частности, подобная ситуация — когда компания обратилась за получением в аренду земельного участка с одним видом разрешенного использования, а после заключения договора аренды потребовала поменять его — стала предметом рассмотрения Президиумом ВАС РФ еще в 2005 году. Тогда Высший арбитражный суд не отверг саму возможность внесения в договор аренды земельного участка, предоставленного для целей, не связанных со строительством, изменений, предусматривающих его застройку. Но при этом Высший арбитражный суд отметил, что такие изменения могут вноситься в договор аренды только в порядке, предусмотренном для предоставления земельных участков в целях строительства. В частности, с обязательным публичным информированием населения о возможном или предстоящем предоставлении участка для строительства (постановление Президиума ВАС РФ от 15.06.05 № 2479/05).

Президиум ВАС РФ вернулся к этому вопросу еще раз в 2013 году и на сей раз высказался более жестко. В постановлении от 25.06.13 № 1756/13 он указал, что пункт 3 статьи 85 Земельного кодекса, допускающий использование земельных участков их собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами в соответствии с любыми видами разрешенного использования, предусмотренными градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны, не предполагает права арендатора требовать изменения вида разрешенного использования. Арендатор получает право использования земельного участка по указанному в договоре назначению, которое конкретизирует виды разрешенного использования, предусмотренные градостроительным регламентом для соответствующего земельного участка. Так как в силу пункта 1 статьи 615 Гражданского кодекса арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора, а условия договора определяются по усмотрению сторон (ст. 421 ГК РФ), арендатор не вправе изменять договор аренды в одностороннем порядке и не может обязать арендодателя изменить вид разрешенного использования арендованного земельного участка.

Одновременно Президиум ВАС РФ отметил, что арендодатель при решении вопроса о возможности изменения вида разрешенного использования земельного участка по договору связан установленным порядком предоставления земельных участков для тех или иных целей использования. Поэтому арендодатель не вправе вносить в договор аренды изменения, если они направлены на обход процедур, предусмотренных законодательством для предоставления участков в целях строительства объектов недвижимости.

Редакция Земельного кодекса, действующая с 1 марта 2015 года, не предполагает различных процедур предоставления земельных участков для строительства и для целей, не связанных со строительством. Порядок предоставления находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков для различных целей унифицирован в главе v. 1 ЗК РФ. Но применительно к процедуре предоставления земельных участков для строительства установлен ряд особенностей (запрет продажи, за некоторыми исключениями, срок аренды, соразмерный периоду времени, необходимому для проектирования и строительства, и др.).

Верховный суд (по крайней мере на уровне второй кассации) солидарен во мнении с упраздненным ныне Высшим арбитражным судом. В определении от 10.09.14 № 18-КГ14-95 судьи Верховного суда обратили внимание на то, что в Земельном кодексе установлены различные порядок и процедуры предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для целей строительства и для целей, не связанных со строительством. В связи с этим произвольное изменение вида разрешенного использования земельного участка в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом, не допускается, когда такое изменение не соответствует установленным законом правилам оборота земель. Обращение арендатора с требованием об изменении вида разрешенного использования земельного участка с существующего вида на иной вид — «для жилищного строительства» Верховный суд признал направленным на обход процедур, установленных земельным законодательством для предоставления земельных участков для целей жилищного строительства, в том числе процедуры аукциона.

Таким образом, даже если договор аренды был заключен еще до 1 марта 2015 года, то есть до вступления в силу новой редакции Земельного кодекса, все равно суды уже давно придерживаются одной позиции — изменение вида разрешенного использования земельного участка по требованию арендатора после заключения договора аренды невозможно. А если оно используется в целях обхода закона, такое изменение невозможно и с согласия арендодателя.

Возможное решение проблемы

При заключении договора аренды земельного участка по результатам аукциона лучше указать несколько альтернативных видов разрешенного использования, то есть предусмотреть в договоре аренды право арендатора использовать участок в соответствии с любым из перечисленных в нем видов по своему усмотрению. Запрета на реализацию подобного правового механизма новая редакция Земельного кодекса не содержит. При этом перечень возможных видов разрешенного использования может быть как максимально широким и фактически воспроизводящим установленный в составе градостроительного регламента, так и предельно узким, сводящимся к одному виду разрешенного использования. Главное, чтобы возможность изменения вида разрешенного использования участка после заключения договора аренды была понятна всем потенциальным арендаторам с тем, чтобы свое решение об участии в торгах они принимали с учетом наличия или отсутствия такой возможности.

При указании в договоре аренды нескольких видов разрешенного использования участка нужно учитывать, что это может повлечь увеличение арендной платы на протяжении всего срока действия договора. Дело в том, что при аренде публичных земельных участков арендная плата определяется исходя из принципа экономической обоснованности. Этот принцип предполагает, что арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, его разрешенного использования и т. д. (Основные принципы определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утв. постановлением Правительства РФ от 16.07.09 № 582). Зачастую арендная плата устанавливается на основании кадастровой стоимости земельного участка, которая определяется в том числе исходя из разрешенного использования участка (п. 4 ст. 22 ЗК РФп. 3 Правил определения размера арендной платы <…>, утв. постановлением Правительства РФ от 16.07.09 № 582). А если в государственный кадастр будут включены сведения о нескольких видах разрешенного использования участка, то учитываться будет удельный показатель кадастровой стоимости того вида разрешенного использования земельного участка, для которого установлено наибольшее значение (п. 2.1.16 Методических указаний по определению кадастровой стоимости <…>, утв. приказом Минэкономразвития России от 12.08.06 № 222). Из этого следует, что размер арендной платы напрямую зависит от вида разрешенного использования.

В отдельных случаях арендодатель в договоре аренды земельного участка прямо указывает, что участок предоставляется арендатору для определенной цели, но арендатор вправе использовать его в соответствии с любым видом разрешенного использования из числа предусмотренных градостроительным регламентом, без права возведения объектов капитального строительства. При этом если арендатор будет использовать участок не в соответствии с тем видом разрешенного использования, который первоначально указан в договоре, это является основанием для изменения размера арендной платы (например, такое условие предусмотрено в типовой форме договора аренды земельного участка, утв. распоряжением МГИиЗР Нижегородской области от 18.07.06 № 545).

Таким образом, арендатору придется искать разумный баланс между возможностью использовать участок по своему усмотрению и связанными с этим дополнительными издержками на арендную плату.

Изменение вида разрешенного использования участка, предоставленного без торгов

Прямой запрет на изменение вида разрешенного использования предусмотрен в Земельном кодексе только для случаев, когда участок предоставляется по результатам аукциона.

Поскольку в пункте 17 статьи 39.8 Земельного кодекса речь идет о запрете изменения вида разрешенного использования только участков, предоставленных по результатам аукциона, получается, что этот запрет не распространяется на земли, предоставленные без торгов. Несмотря на то что аукцион становится общим механизмом предоставления земли в аренду (п. 1 ст. 39.6 ЗК РФ), остаются случаи, когда участок может быть предоставлен в аренду без торгов. Например, при предоставлении участка по распоряжению высшего должностного лица субъекта РФ для размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, реализации масштабных инвестиционных проектов при условии их соответствия критериям, установленным законами субъектов РФ (см. п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ). Но нужно учитывать, что суды в отсутствие законодательного запрета (при рассмотрении споров по прежней редакции ЗК РФ) все равно не допускали изменение видов разрешенного использования по требованию арендатора при любых случаях предоставления участков (не важно — на торгах или без торгов).

Поэтому пока трудно сказать, как суды будут реагировать на изменение видов разрешенного использования участка, предоставленного без торгов*».

2.Как оспорить штраф за использование земельного участка не по целевому назначению (ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ)

«За использование земельных участков не по целевому назначению предусмотрена ответственность по части 1 статьи 8.8КоАП РФ. Важно попытаться обжаловать постановление о привлечении к ответственности, поскольку с 20 марта 2015 года максимальный штраф для организации составляет существенную сумму – 200 тыс. руб. Раньше максимальный штраф составлял 50 тыс. руб.*

Статья 8.8 КоАП РФ включает в себя четыре состава:

  • использование земельного участка не по целевому назначению (ч. 1) – рассмотрен в этой рекомендации;
  • неиспользование участка из земель сельскохозяйственного назначения в течение установленного срока (ч. 2) – см. отдельную рекомендацию;
  • неиспользование участка, предназначенного для жилищного или иного строительства, садоводства, огородничества, в указанных целях в течение срока, установленного законом (ч. 3), – введен в действие только 20 марта 2015 года, поэтому пока по нему не сформировалась практика;
  • неприведение земель в пригодное состояние (ч. 4) – см. отдельную рекомендацию.

При определенных обстоятельствах суд может признать незаконным и отменить постановление о привлечении лица к ответственности по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ, вынесенное уполномоченным органом. Например, когда:

  • административный орган не смог доказать нарушение закона;
  • суд установил отсутствие события правонарушения;
  • административный орган не смог доказать вину;
  • административный орган неправильно квалифицировал правонарушение.

При этом, даже если само правонарушение действительно было, в ряде случаев постановление о привлечении к административной ответственности можно оспорить по процессуальным основаниям. В частности, если административный орган нарушил правила составления протокола о правонарушении.

Кроме того, суд может признать нарушение малозначительным.

Какие меры ответственности и за какие действия грозят по части 1 статьи8.8 КоАП РФ

За использование участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием предусмотрен штраф. Целевое назначение земельного участка – это использование его в соответствии с той категорией земель, к которой он отнесен, а разрешенное использование – это виды деятельности, которые можно осуществлять на земельном участке.

Штраф исчисляется в зависимости от того, определена ли кадастровая стоимость участка или нет. Ее можно узнать, получив кадастровую справку о кадастровой стоимости объекта недвижимости. См. также Как узнать кадастровую стоимость.

1. Если кадастровая стоимость определена, то штраф составляет:

  • гражданину – от 0,5 до 1 процента кадастровой стоимости участка, но не менее 10 тыс. руб.;
  • должностному лицу или индивидуальному предпринимателю – от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости участка, но не менее 20 тыс. руб.;
  • юридическому лицу – от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости участка, но не менее 100 тыс. руб.*

2. Если кадастровая стоимость не определена, то штраф составляет:

  • гражданину – от 10 тыс. до 20 тыс. руб.;
  • должностному лицу или индивидуальному предпринимателю – от 20 тыс. до 50 тыс. руб.;
  • юридическому лицу – от 100 тыс. до 200 тыс. руб.

Такая ответственность установлена в части 1 статьи 8.8 КоАП РФ. В указанном составе не упоминаются предприниматели, однако они несут ответственность в том же размере, что и должностные лица, поскольку в КоАП РФ не предусмотрено иное (ст. 2.4 КоАП РФ).

При этом если речь идет о земельном участке из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которого регулируетсям Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», то ответственность за неиспользование такого участка наступает по части 2 статьи 8.8 КоАП РФ. Подробнее об этом см. Как оспорить штраф за неиспользование участка из земель сельскохозяйственного назначения в течение срока, установленного законом. А за неиспользование участка, предназначенного для жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного законом, ответственность наступает по части 3 статьи 8.8 КоАП РФ.

Какие лица будут субъектами ответственности по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ

Субъектами ответственности являются:

Совет

Юридическому лицу стоит обжаловать постановление о привлечении к ответственности, поскольку, даже если суд признает, что нарушение имело место, он может снизить размер штрафа за правонарушение по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ. Снизить штраф суд вправе до суммы менее чем 100 тыс. руб., несмотря на то что выход за такой предел в КоАП РФ не предусмотрен.

Дело в том, что Конституционный суд РФ указал, что отсутствие в КоАП РФ возможности снижения суммы штрафа, низший предел которой установлен в сумме более 100 тыс. руб., не обеспечивает назначение справедливого и соразмерного административного наказания, поскольку не позволяет надлежащим образом учесть следующее:

  • характер и последствия нарушения;
  • степень вины привлекаемого к ответственности лица, его имущественное и финансовое положение;
  • иные имеющие существенное значение для индивидуализации ответственности обстоятельства.

Исходя из этого вывода, Конституционный суд РФ отметил, что суд вправе снизить размер штрафа до суммы менее его минимального размера в отношении любого состава КоАП РФ, предусматривающего минимальный штраф в размере от 100 тыс. руб.

Такая позиция Конституционного суда РФ изложена в постановлении от 25 февраля 2014 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 7.3, 9.1, 14.43, 15.19, 15.23.1 и 19.7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом Арбитражного суда Нижегородской области и жалобами обществ с ограниченной ответственностью "Барышский мясокомбинат" и "ВОЛМЕТ", открытых акционерных обществ "Завод "Реконд", "Эксплуатационно-технический узел связи" и "Электронкомплекс", закрытых акционерных обществ "ГЕОТЕХНИКА П" и "РАНГ" и бюджетного учреждения здравоохранения Удмуртской Республики "Детская городская больница № 3 "Нейрон" Министерства здравоохранения Удмуртской Республики».

На практике это означает, что суд при рассмотрении дела по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ должен руководствоваться этой позицией Конституционного суда РФ и вправе изменить постановление о привлечении к ответственности, снизив штраф (см., например, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 марта 2015 г. № 17АП-1725/2015-АК по делу № А60-40374/2014).

С 11 января 2015 года позиция Конституционного суда РФ отражена в статье 4.1 КоАП РФ. Законодатель ее расширил, включив четыре новеллы, в которых предусмотрено следующее.

Части 2.2 и 3.2 статьи 4.1 КоАП РФ

Снижать размер минимального штрафа вправе не только судья, но и орган, должностное лицо, рассматривающие дело о правонарушении либо жалобы, протесты на постановления и (или) решения по такому делу.

Снижение возможно не только в отношении штрафов юридических лиц, но и граждан, а также должностных лиц. Судья, орган либо должностное лицо, рассматривающее дело, вправе снизить штраф ниже предусмотренного минимального его размера, в случае если для граждан минимальный размер штрафа составляет не менее 10 тыс. руб., а для должностных лиц – не менее 50 тыс. руб.

Части 2.3 и 3.3 статьи 4.1 КоАП РФ

Штраф для граждан и должностных лиц, минимальный размер которого составляет 10 и 50 тыс. руб. соответственно, можно снизить, однако новый размер штрафа не может составлять менее половины соответствующего минимального размера штрафа.

Это означает, что если минимальный размер штрафа составляет 10 тыс. руб., то его нельзя снизить до суммы менее 5 тыс. руб. Если минимальный штраф – 50 тыс. руб., его нельзя снизить до суммы менее 25 тыс. руб.

То же самое касается и штрафа для юридического лица: если его минимальный размер составляет 100 тыс. руб., то его нельзя снизить до суммы менее 50 тыс. руб.

Лицу, оспаривающему привлечение к ответственности, необходимо указывать суду либо административному органу как на положения статьи 4.1 КоАП РФ, так и на позицию Конституционного суда РФ, с тем чтобы обосновать исключительность обстоятельств, ввиду которых штраф необходимо снизить менее суммы его минимального размера.

Кто рассматривает дела о нарушениях по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ

Дела рассматривают:

1. Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) (ч. 1 ст. 23.21 КоАП РФ). От имени Росреестра дела вправе рассматривать:

  • главный государственный инспектор РФ по использованию и охране земель, его заместители;
  • главные государственные инспекторы субъектов РФ по использованию и охране земель, их заместители;
  • главные государственные инспекторы городов и районов по использованию и охране земель, их заместители.

Такие правила установлены в части 2 статьи 23.21 КоАП РФ.

2. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) (ч. 1 ст. 23.25 КоАП РФ).

Постановление о привлечении организации или предпринимателя к ответственности можно обжаловать в арбитражном суде в соответствии с правилами параграфа 2 главы 25 Арбитражного процессуального кодекса РФ (ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ). См. подробнее Как обжаловать в арбитражном суде постановление административного органа о привлечении к ответственности.

Постановление о привлечении должностного лица к ответственности можно обжаловать в суде общей юрисдикции в порядке, установленном в главе 30 КоАП РФ. См. подробнее Как обжаловать в суде общей юрисдикции постановление административного органа о привлечении к ответственности.

Внимание! Есть риск, что арбитражный суд прекратит производство по делу в связи с тем, что обжалование постановления о привлечении к ответственности по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ ему не подведомственно

Дело в том, что жалобы юридических лиц и предпринимателей на постановление подлежат рассмотрению в судах общей юрисдикции, если указанные лица привлечены к ответственности не в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ).

Например, когда объективная сторона правонарушения выражается в действиях (бездействии), которые направлены на нарушение или невыполнение норм действующего законодательства в сфере:

  • санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
  • охраны окружающей среды и природопользования;
  • безопасности дорожного движения, пожарной безопасности;
  • законодательства о труде и охране труда.

Такие примеры приведены в абзаце 2 пункта 33 постановления Пленума Верховного суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее – постановление № 5).

Объективная сторона правонарушения по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ связана с нарушением закона в области охраны окружающей среды и природопользования, поэтому арбитражный суд, рассматривающий соответствующую жалобу юридического лица или предпринимателя, может прекратить дело в связи с неподведомственностью (п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ). См., например, постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 17 декабря 2014 г. по делу № А11-8609/2014.

Подробнее об этом см. Каким судам подведомственны споры по делам об административных правонарушениях: позиция Верховного суда РФ.

Административный орган не смог доказать нарушение закона

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение (ч. 4 ст. 210 АПК РФ).

Доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых суд устанавливает обстоятельства дела (ч. 1 ст. 26.2 КоАП РФ). Если у административного органа таких доказательств нет, то суд отменит постановление.

Пример из практики: суд признал незаконным и отменил постановление о привлечении общества к ответственности за использование земельного участка не в соответствии с видом разрешенного использования и его категорией, поскольку посчитал недоказанным факт правонарушения

Управление Росреестра (далее – Управление) провело проверку в отношении ООО «Э.» (далее – Общество), по итогам которой установило, что Общество использует земельный участок не в соответствии с видом разрешенного использования и его категорией. Общество осуществляло захоронение твердых бытовых отходов. В связи с этим Управление вынесло в отношении Общества постановление о привлечении его к ответственности по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ (далее – Постановление), штраф составил 41,1 тыс. руб. Общество не согласилось с Постановлением и обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным и отмене.

Суд удовлетворил заявление Общества, поскольку посчитал недоказанным факт правонарушения. Управление представило суду в качестве доказательства нечеткие, некачественные копии фотографий с места правонарушения. Из них не представлялось возможным подтвердить факт захоронения отходов, а также установить, что на них заснято, чей это участок, где он находится. В протоколе о правонарушении также отсутствовали сведения о том, что Общество осуществляло захоронение отходов (постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 июля 2013 г. № 15АП-8658/2013 по делу № А53-36508/2012).

См. также постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 мая 2013 г. по делу № А21-10634/2012.

Суд установил отсутствие события правонарушения

Если суд установит, что событие правонарушения объективно отсутствовало, вне зависимости от доказательств, представленных административным органом, то он не привлечет лицо к ответственности. Например, в том случае, если суд выяснит, что лицо использовало земельный участок в соответствии с целевым назначением.

Пример из практики: суд признал незаконным и отменил постановление о привлечении учреждения к ответственности за использование земельного участка не по целевому назначению, поскольку установил, что он использовался по назначению, а также потому, что само по себе наличие на участке отходов не может являться доказательством правонарушения

Специалисты по использованию и охране земель (на основании требования прокурора) провели обследование земельного участка, находившегося в постоянном (бессрочном) пользовании бюджетного учреждения (далее – Учреждение). В отношении земельного участка было установлено следующее разрешенное использование: строительство деревообрабатывающего производства территориального значения. В ходе обследования специалисты установили, что на территории участка были размещены и хранились отходы деревообрабатывающего производства, участок не использовался, здание цеха со следами пожара было в заброшенном состоянии. Кроме того, установленное в цехе деревообрабатывающее оборудование находилось в нерабочем состоянии.

В связи с этим Управление федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (далее – Управление) вынесло в отношении Учреждения постановление о привлечении его к ответственности по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ (далее – Постановление), штраф составил 40 тыс. руб. Учреждение не согласилось с Постановлением и обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным и отмене.

Суд удовлетворил заявление, поскольку установил, что Учреждение использовало земельный участок в соответствии с его целевым назначением (был построен и введен в эксплуатацию объект деревообрабатывающего производства).

Кроме того, суд указал, что само по себе наличие на земельном участке отходов деревообрабатывающего производства не может являться доказательством правонарушения по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ (постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 30 января 2012 г. по делу № А75-6734/2011).

См. обзор арбитражной практики, когда суд признал, что участок использовался в соответствии с целевым назначением.

Административный орган не смог доказать вину (отсутствует субъективная сторона)

Одним из обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, является виновность лица в его совершении (ст. 26.1 КоАП РФ).

Лицо признается виновным, если у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена ответственность, но им не были приняты меры по их соблюдению (ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ).

Пример из практики: суд признал незаконным и отменил постановление о привлечении общества к ответственности за использование земельного участка не по назначению, поскольку посчитал недоказанной вину общества

Управление Росреестра (далее – Управление) провело проверку в отношении ООО «Д.» (далее – Общество), по итогам которой установило, что Общество не использует земельный участок по назначению. Об этом свидетельствовали, по мнению Управления, следующие факты:

  • участок зарос сорной и лесной растительностью;
  • ветви плодовых деревьев не подрезаны;
  • стволы плодовых деревьев не обработаны известью;
  • ветви и стволы деревьев покрыты мхом и лишайником.

Земельный участок имел разрешенное использование – земли сельскохозяйственного назначения (для ведения личного подсобного хозяйства). В связи с выявленными нарушениями Управление вынесло в отношении Общества постановление о привлечении его к ответственности по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ (далее – Постановление), штраф составил 40 тыс. руб. Общество не согласилось с Постановлением и обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным и отмене.

Суд удовлетворил заявление Общества, поскольку посчитал, что Управление не доказало вину Общества. Согласно письму областного агентства по имуществу спорный участок был переведен из категории земель «земли сельскохозяйственного назначения» в категорию «земли населенных пунктов». Дальнейшее оформление земельного участка, как установил суд, зависело не от Общества, а от главы муниципального образования. Эти факты, по мнению суда, свидетельствовали о том, что Общество приняло все зависящие от него меры по своевременному изменению категории земельного участка и использованию его по назначению, поэтому его вина отсутствовала (постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 января 2014 г. по делу № А21-5832/2013).

Суд признает постановление о привлечении к ответственности незаконным, если административный орган предоставит противоречащие друг другу сведения о том, как использовался участок. Иначе говоря, административный орган должен представить суду такие доказательства, на основании которых можно было бы четко установить вину.

Пример из практики: суд признал незаконным и отменил постановление о привлечении кооператива к ответственности за нарушение разрешенного порядка использования участка, поскольку административный орган предоставил противоречивые сведения, тем самым не доказав вину

На основании распоряжения управления Россельхознадзора в отношении кооператива была проведена проверка. По ее итогам было установлено, что кооператив использует под пашню земельный участок, переданный ему в субаренду в качестве пастбища. В связи с этим Управление Росреестра (далее – Управление) вынесло в отношении кооператива постановление о привлечении его к ответственности по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ (далее – Постановление), штраф составил 40 тыс. руб. Кооператив не согласился с Постановлением и обратился в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным и отмене.

Суд удовлетворил заявление кооператива. Он мотивировал свое решение тем, что Управление не доказало субъективную сторону правонарушения (т. е. вину кооператива), поскольку представило в суд противоречивые данные. Противоречие заключалось в том, что в акте проверки было указано, что кооператив использовал спорный земельный участок под пашню, а в протоколе о правонарушении – что он на момент проверки был распахан. При этом, как отметил суд, кооператив утверждал, что он распахал землю в агротехнических целях, в том числе в порядке травяного севооборота (постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 февраля 2012 г. по делу № А63-6097/2011).

Административный орган неправильно квалифицировал правонарушение

Если при рассмотрении заявления об оспаривании постановления суд установит, что оно содержит неправильную квалификацию правонарушения, то в соответствии с частью 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса РФ он принимает решение о признании незаконным оспариваемого постановления и его отмене.

Такие разъяснения даны в пункте 9 постановления Пленума ВАС РФ от 2 июня 2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (далее – постановление № 10).

Пример из практики: суд признал незаконным и отменил постановление о привлечении предпринимателя к ответственности за использование части земельного участка не по назначению, в том числе потому, что правонарушение было неправильно квалифицировано

Предпринимателю был предоставлен в аренду земельный участок для производственно-коммерческой деятельности. Управление Росреестра (далее – Управление) провело проверку в отношении предпринимателя, по итогам которой установило, что часть участка, предназначенную для размещения гаражей, он использует не по назначению – для размещения торговой точки. В связи с этим Управление вынесло в отношении предпринимателя постановление о привлечении его к ответственности по части 1статьи 8.8 КоАП РФ (далее – Постановление), штраф составил 2 тыс. руб.

Предприниматель не согласился с Постановлением и обратился в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным и отмене.

Суд удовлетворил заявление предпринимателя. Управление в мотивировочной части Постановления описало событие и состав правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ, а в его резолютивной части квалифицировало действия предпринимателя по статье 8.8 КоАП РФ (без указания ее части). Суд указал, что в связи с этим правонарушение было неправильно квалифицировано, что является основанием для признания Постановления незаконным (постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 20 июня 2011 г. по делу № А78-2329/2011).

Внимание! Подход к разрешению дела о признании незаконным и отмене постановления о привлечении к административной ответственности в той ситуации, когда суд установил неправильную квалификацию правонарушения, у судов общей юрисдикции и арбитражных судов различен

1. Согласно позиции арбитражных судов, при неправильной квалификации правонарушения суд принимает решение о признании незаконным оспариваемого постановления и о его отмене.

Такое правило установлено в пункте 9 постановления № 10.

2. Согласно позиции судов общей юрисдикции, при неправильной квалификации судья вправе переквалифицировать правонарушение на другую статью (часть статьи) КоАП РФ, имеющую единый родовой объект посягательства. Иначе говоря, обе статьи (или их части) должны входить в одну главу КоАП РФ.

Причем суд может самостоятельно переквалифицировать правонарушение и в случае, если рассмотрение дела по правильной квалификации отнесено к компетенции должностных лиц или несудебных органов. Однако необходимо одно условие: назначаемое наказание не должно ухудшить положение лица, в отношении которого ведется производство по делу.

Этот же подход применяется и в отношении тех дел, в которых суд привлекает к ответственности по заявлению административного органа или прокурора.

Такие правила установлены в абзацах 2 и 3 пункта 20 постановления № 5.

Особенно важен этот вопрос в свете прошедшей судебной реформы, упразднившей ВАС РФ. Весьма вероятно, что арбитражные суды постепенно перейдут к применению в своей практике указанной позиции судов общей юрисдикции. В настоящее время такое применение (при оспаривании постановлений и заявлений о привлечении к ответственности) спорно, поскольку постановление № 10 не отменено.

Административный орган нарушил правила составления протокола о правонарушении

Протокол и содержащиеся в нем объяснения и сведения являются основными средствами доказывания по делам об административных правонарушениях (ч. 2 ст. 26.2ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ).

При нарушении установленной процедуры составления протокол не может рассматриваться в качестве доказательства, поскольку несоблюдение процессуального порядка получения доказательства делает его недопустимым (ч. 3 ст. 26.2 КоАП РФ).

Есть безусловные основания и не безусловные основания для отмены постановления в связи с нарушением составления протокола. Среди безусловных оснований можно выделить ситуацию, когда административный орган не известил лицо, привлекаемое к ответственности, о времени и месте составления протокола. Такое существенное нарушение является безусловным основанием для отмены постановления.

Пример из практики: суд признал незаконным и отменил протокол о правонарушении, поскольку проверяющие не уведомили организацию о дате и времени рассмотрения административного дела и не составили постановление о привлечении к ответственности

Управление Росреестра (далее – Управление) провело проверку в отношении ООО «У.» (далее – Общество), по итогам которой установило, что Общество не использует предоставленный ему в пользование участок по назначению – для строительства автозаправочного комплекса. На участке отсутствовали какие-либо строения и сооружения, он зарос многолетними сорными травами, не был огорожен забором. В связи с этим в отношении Общества был составлен протокол о правонарушении, в соответствии с которым Общество было признано виновным по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ и ему был назначен штраф в размере 40 тыс. руб. (далее – Протокол). Отдельного постановления о привлечении Общества к ответственности Управление не составило. Общество не согласилось с Протоколом и обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным и отмене.

Суд удовлетворил заявление Общества, указав, что Протокол содержал выводы, которые должны были быть отражены не в нем, а постановлении о привлечении к ответственности. Кроме того, суд установил, что Управление не уведомило надлежащим образом Общество о дате составления Протокола, дате и времени рассмотрения административного дела. Письмо о дате составления Протокола, представленное Управлением, суд не признал в качестве надлежащего доказательства уведомления, поскольку это письмо было направлено в адрес Общества вместе с распоряжением о проведении проверки, то есть до обнаружения правонарушения (постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 ноября 2013 г. № 17АП-12298/2013-АКу по делу № А60-22146/2013).

Возможны и иные ситуации, когда административный орган нарушает существенные и иные правила составления протокола о правонарушении.

Суд признал нарушение малозначительным

Основанием для освобождения от ответственности может служить ссылка на малозначительность правонарушения. Такую возможность предоставляет статья 2.9 КоАП РФ. Иначе говоря, даже при наличии состава правонарушения у организации или предпринимателя есть возможность освободиться от ответственности в силу малозначительности правонарушения.

Признаком малозначительности является отсутствие «существенной угрозы охраняемым общественным отношениям» (п. 18 постановления № 10).

Пример из практики: суд признал незаконным и отменил постановление о привлечении предпринимателя к ответственности за использование части земельного участка не в соответствии с разрешенным использованием, поскольку посчитал правонарушение малозначительным

Управление Росреестра (далее – Управление) провело в отношении индивидуального предпринимателя проверку. По ее итогам Управление установило, что предприниматель использовала часть принадлежащего ей на праве собственности земельного участка не в соответствии с разрешенным использованием. Вместо использования его для производственной базы предприниматель использовала его для торговой деятельности в магазине. В связи с этим Управление вынесло в отношении предпринимателя постановление о привлечении ее к ответственности по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ (далее – Постановление). Предприниматель не согласилась с Постановлением и обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным и отмене.

Суд удовлетворил заявление предпринимателя, поскольку посчитал совершенное правонарушение малозначительным. Суд исходил из того, что площадь части земельного участка, которую предприниматель использовала не по назначению, по сравнению с общей площадью была незначительна. Кроме того, суд исходил из направленности норм главы 8 КоАП РФ на защиту окружающей среды и природопользования, а Управление не представило доказательств наличия для них существенной угрозы и наступления для них негативных последствий (постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 апреля 2013 г. № 17АП-3044/2013-АК по делу № А50-19021/2012).

При этом такие обстоятельства, как например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не свидетельствуют о малозначительности правонарушения. Такие обстоятельства только учитываются при назначении наказания (п. 18 постановления № 10). Также суд учитывает смягчающие обстоятельства, такие как раскаяние, совершение правонарушения впервые.

Подробнее см.:

  • Малозначительность административного правонарушения. Как обжаловать акт уполномоченного органа;
  • Малозначительность правонарушения не исключает наличие вины».

Есть вопрос? Наши эксперты помогут за 24 часа! Получить ответ Новое



Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией


Рассылка




© 2011–2017 ООО «Актион бухгалтерия»

Журнал «Российский Налоговый Курьер» –
специализированный практический журнал для главных бухгалтеров, аудиторов и налоговых консультантов

Все права защищены. Полное или частичное копирование любых материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Российский Налоговый Курьер». Нарушение авторских прав влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством РФ.


  • Мы в соцсетях
Здравствуйте!

Журнал Российский налоговый курьер

«Российский налоговый курьер» — бесплатный профессиональный сайт для бухгалтеров. Читать без ограничений могут только зарегистрированные пользователи. Вам будут доступны:

  • • Новости для бухгалтеров про налоги, взносы и проверки
  • • Статьи по бухучету, отчетности в ФНС, пособиям и выплатам
  • • Формы и образцы бухгалтерских документов
  • • Бесплатная справочно-правовая система

Подарок за регистрацию — безлимитный доступ к сервису "Изменения для бухгалтеров". Очень нужен в мае!

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Формы и образцы документов доступны бесплатно после регистрации.

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль